terça-feira, 22 de abril de 2014

COMO SE DECIDEM AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

Este trabalho tem por objetivo avaliar qual dos modelos de Tomada de Decisão predomina no setor público brasileiro. Para isto, discorre-se sobre alguns conceitos básicos das várias formas de tomada de decisão, pois assim iremos identificando os que encontramos na nossa esfera governamental.

Embora as decisões sejam tomadas ao longo de todo o ciclo de formulação de Políticas Públicas, a fase de Tomada de Decisões dentro das Políticas Públicas se caracteriza pela seleção de uma ou mais Decisões entre as várias possibilidades existentes.

Para os atores envolvidos, determinar como será tomada a decisão sobre o procedimento a ser adotado é tão importante quanto a própria decisão em si. Dependendo do processo (regras de votação, tempo disponível, tipos de consulta, foros utilizados), têm-se diferentes decisões.

A tomada de decisões pode ser observada de três perspectivas ou modelos principais, refletindo as diversas formas que o processo pode assumir: os modelos Racional, Incremental e “Lata de Lixo”.

A essas três abordagens do processo de tomada de decisões, podemos sobrepor os modelos desenvolvidos por Allison (1991) para análise do processo decisório da política externa denominados como modelos do ator racional, do comportamento organizacional e da política governamental ou burocrática.

O modelo do Ator Racional pressupõe que os atores têm informação perfeita não apenas sobre os seus valores, objetivos e meios disponíveis, como também de todos os demais atores relevantes com os quais ele terá de interagir. Nesse caso o governo é visto como um ator unitário, monolítico, que trata o problema estrategicamente, estabelecendo seus objetivos, as soluções alternativas disponíveis bem como as consequências de cada uma.

Este modelo, na sua forma pura é o mais difícil de ser encontrado no governo federal, uma vez que o governo não atua como um bloco monolítico e sim como a interação de vários atores, representados, ora pelos ministérios, empresas públicas ou outros setores da organização pública, ora por atores externos ao governo.

Para superar o problema da racionalidade absoluta e fragmentação do Estado, a Abordagem Organizacional pressupõe que o governo é um conjunto de organizações dos mais diversos níveis, dotadas de maior ou menor autonomia. O governo percebe os problemas por meio dos sensores das organizações, usando as informações fornecidas por elas como recurso para solucionar os problemas.

Maria das Graças Rua conceitua a Teoria das Não-Decisões, a Teoria dos Múltiplos Fluxos e a Teoria do Equilíbrio Pontuado.

1. A Teoria das Não-Decisões defende que a inclusão de temas na agenda expressa relações de poder, de modo que os temas que ameaçam os interesses mais poderosos não são incluídos na pauta. Durante muito tempo aqui no Brasil não foram discutidas questões como a. diversidade de sexo; b. direitos da mulher; c. direito da criança e do adolescente; e outros.

O modelo dos Múltiplos Fluxos estabelece que a convergência de pelo menos dois entre três fluxos – problemas, políticas públicas e política – faz com que determinados temas entrem em uma agenda. Já o Modelo do Equilíbrio Pontuado preconiza que há estabilidade nas políticas públicas, com mudanças apenas incrementais, até que eventos do ambiente político provoquem a ruptura dessa situação e se abra espaço para a inserção de novas demandas na agenda.

Para Bachrach e Baratz as questões que chegam à agenda decisória são apenas as que foram previamente filtradas e admitidas. Conforme estes autores, os atores políticos com interesses mais consolidados dispõem de recursos para impedir que determinados temas sejam inseridos na agenda decisória – eles detêm o controle da pauta.

Atualmente está se discutindo a proteção dos animais, mas ainda de uma forma muito limitada.

Algumas questões às vezes chegam a ser objeto de projeto de lei, mas não conseguem chegar a emplacar como lei. Está em fase de apresentação para votação no Senado um projeto de lei da autoria do Deputado Osmar Terra, que se posiciona contra as drogas. Ou seja, ganhou visibilidade esta questão, houve inclusive uma entrevista publicada com o deputado citado e o Deputado Johh Willys, em que cada um dos parlamentares expressa sua visão sobre o assunto.

Dessa forma, existem situações que permanecem estados de coisas por períodos indeterminados, sem chegar a serem incluídos na agenda governamental, pelo fato de existirem barreiras culturais e institucionais que impedem que sequer se comece o debate público do assunto. Há também um projeto de lei em que é proposta a anistia para os servidores federais que optaram pelo Plano de Desligamento Voluntário _ PDV, oferecido pelo governo aos funcionário a partir de 1996. Vamos esperar para ver como se comportam as lideranças sobre esse assunto.

2. O Modelo dos Múltiplos Fluxos

Elaborado pelo cientista político John W. Kingdon (1984), o Modelo dos Múltiplos Fluxos tem sido considerado um dos mais persuasivos na tentativa de explicar a formação da agenda de políticas públicas.

Kingdon assevera que uma demanda entra na agenda governamental quando desperta o interesse dos formuladores de políticas públicas, sendo reconhecida como um problema político. Para que isso ocorra, deve haver a convergência de três fluxos, cada qual independente do outro e dotado da sua própria lógica e dinâmica: o Fluxo dos Problemas, o Fluxo das Políticas Públicas e o Fluxo da Política. Ao menos dois dos três fluxos devem se encontrar para que uma questão transite da pauta governamental para a agenda decisória: o Fluxo dos Problemas e o Fluxo da Política.

Para que isso ocorra, um elemento central é a forma como um problema é apresentado, definido e articulado. 3. O Modelo do Equilíbrio Pontuado.

A terceira teoria a respeito da formação da agenda em políticas públicas é a do Equilíbrio Pontuado, da autoria de Baumgartner e Jones (1993). Esse Modelo inspira-se fortemente na Teoria dos Sistemas e na Biologia, da qual toma emprestada a concepção de que o processo evolutivo se dá por saltos.

O Modelo tem como pressuposto a noção de “Racionalidade Limitada”: os indivíduos, em geral, processam as questões uma a uma, porque têm uma capacidade limitada de absorver e analisar informações em geral.

Setor Público Brasileiro.

Não acredito que exista um único modelo de Tomada de Decisão responsável ou escolhido pelos tomadores de decisão brasileiros, mas sim uma mescla de todos eles.

O Modelo de Tomada de Decisão é o menos provável de acontecer em sua forma pura, pois pressupõe que um ator tenha conhecimento de toda a realidade existente, bem como do que pensam os outros atores e como irão se comportar. Deve-se levar em consideração que é impossível aos atores assimilarem e processarem todo o conhecimento relativo às diferentes dimensões setoriais da vida política.

No Brasil, temos outros problemas, como a corrupção que desnorteiam todo o processo decisório. Além dos governantes não conhecerem toda a realidade sobre a qual terão que decidir, ainda contam com assessores que no comum das vezes não os presenteiam com informações abalizadas sobre o assunto. Como exemplo desse último caso, temos a compra da Refinaria de Pasadena, pela Petrobrás, em que faltaram informações sobre o tipo do contrato para que os dirigentes pudessem avaliar a sua decisão.

4. O Modelo Garbage Can – Lata de Lixo

Essa abordagem parte da constatação de que as organizações são anarquias organizadas, caracterizadas por preferências problemáticas (ambíguas), tecnologias não claras e participação fluída no processo decisório (COHEN, MARCH, OLSEN, 1972). Ou seja, como operam em ambientes de incerteza, os comportamentos decisórios nas organizações envolvidas nas políticas públicas parecem irracionais, descabidos ou sem sentido.

Desse modo, para COHEN, MARCH e OLSEN, o processo de tomada de decisões não segue um curso racionalmente ordenado, indo da definição do problema em busca da sua solução. Ao contrário: as decisões é que resultam de vários fluxos de eventos independentes dentro da organização. As soluções são independentes dos problemas, elas “procuram” por problemas, caindo das mãos dos tomadores de decisão quando um problema sucede.

5. O Modelo das Coalizões de Defesa

Paul A. SABATIER e Hank C. JENKINS-SMITH (1993) discordaram tanto da concepção do policy cycle, como do Modelo da Lata de Lixo, por entenderem que nenhuma das duas abordagens proporciona uma explicação plausível para a estabilidade e a mudança das políticas públicas. Eles propuseram o Modelo das Coalizões de Defesa que inicia-se com a discussão de uma dificuldade teórica das Ciências Sociais, pois só os indivíduos são capazes de tomar decisões e não as organizações.

Dessa forma não concordam com a ideia de que as organizações possam ter interesses próprios.

Os indivíduos, dentro das organizações, formam coalizões para lutar por seus interesses e objetivos comuns.

Dessa forma, podemos entender que as decisões na política brasileira são tomadas por um misto de vários modelos, exceto o o Racional puro, pois ela mistura o incremental, em relação a este, veja-se muitas vezes as propostas de LDO, e até o da Lata de Lixo, e sobretudo o de Coalizões de Defesa.

Bibliografia.

RUA, Maria das Graças. Para aprender Políticas Públicas, IGEPP, Instituto de Gestão Economia e Políticas Públicas. Curso Online de Políticas Públicas.

FREY, Klaus. Políticas Públicas: Um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil.

SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, nº 16, jul/dez 2006, p. 20-45.


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